INFRACCIÓN POR OMISIÓN DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD DEL ENDOSANTE EN
EL MANDATO ADUANERO POR ENDOSO
dedicado a Ingrid Castillo, en
agradecimiento por todas sus
invaluables enseñanzas, pero
sobre todo por su gran amistad.
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene
por objeto determinar si la infracción contenida en el numeral 2, inciso b) del
artículo 192 de la Ley General de Aduanas- Decreto Legislativo N° 1053 (en
adelante LGA), es aplicable cuando se omite consignar el número del documento
de identidad del endosante en el mandato
por endoso del art. 24 de la misma ley.
La LGA sanciona con multa
al despachador de aduana que “destine la
mercancía sin contar con los documentos exigibles según el régimen aduanero, o
que éstos no se encuentren vigentes o carezcan de los requisitos legales”,
infracción contenida en el numeral 2, inciso b) del artículo 192.
Podemos determinar que son
dos los elementos para configurar la referida sanción:
1. Que el despachador de aduana efectúe la destinación aduanera de mercancías.
2. Que esa destinación se efectúe sin contar con los documentos
exigibles para el régimen aduanero, o que estos no estén vigentes o carezcan de
los requisitos legales.
La
LGA en su art. 2 define que es “Destinación Aduanera” de la siguiente manera: “Manifestación de voluntad del declarante
expresada mediante la declaración aduanera de mercancías, con la cual se indica
el régimen aduanero al que debe ser sometida la mercancía que se encuentra bajo
la potestad aduanera”.
Sin
embargo, ni la LGA ni su reglamento mencionan qué se entiende por “documentos
exigibles”, debiendo ser interpretado en su significado más común como la
documentación que la Administración Aduanera requiere en el despacho aduanero,
es decir, serán exigibles los documentos que las normas jurídicas señalen
necesarios de adjuntarse a efectos de la destinación aduanera. Por otra parte,
tampoco se hace precisión a qué tipo de requisitos legales se refiere el artículo 192 inciso b)
numeral 2 de la LGA, debiendo entenderse que se trata de aquellos requisitos exigidos
por las normas jurídicas para cada uno de los actos contenidos en los
documentos exigibles.
A fin de absolver el
problema de estudio del presente, debemos determinar en primer lugar si el
mandato aduanero es un documento exigible para destinar mercancías, y en
segundo lugar si la omisión del “número del documento de identidad del
endosante” califica como un requisito legal del mandato para efecto de configurar
la infracción señalada.
CAPITULO I
EL MANDATO ADUANERO DOCUMENTO EXIGIBLE EN LA DESTINACIÓN
El artículo 1790 del Código Civil define el mandato de la
siguiente manera:
“Por el mandato el
mandatario se obliga a realizar uno o más actos jurídicos, por cuenta y en
interés del mandante”.
El mandato es un acto jurídico patrimonial, también es un contrato
típico regulado en nuestra normativa civil, por ello conlleva una naturaleza de
carácter privado-sustantivo. Por su parte, el mandato por endoso que se
constituye por el art. 24 de la LGA (en adelante mandato aduanero), es
solamente una clase de mandato, regulado por una norma especial (Decreto
Legislativo N° 1053°), cuya peculiaridad consiste en la formalidad que la ley
exige para el nacimiento del mandato.
Sin embargo, la regulación especial del mandato aduanero no hace
que su naturaleza jurídica civil cambie, pues la misma LGA señala que es de
aplicación supletoria el Código Civil.
1.2.
EL MANDATO ADUANERO POR
ENDOSO
Por su parte, el artículo
24° de la LGA describe al mandato (mandato aduanero) como “el acto por el cual el dueño, consignatario o consignante encomienda el
despacho aduanero de sus mercancías a un agente de aduana, que lo acepta por
cuenta y riesgo de aquellos, es un mandato con representación que se regula por
este Decreto Legislativo y su Reglamento y en lo no previsto en éstos por el
Código Civil”, señalándose a continuación que este mandato se constituye mediante:
“a) el endose del documento
de transporte u otro documento que haga sus veces.
b) poder especial otorgado
en instrumento privado ante notario público; o
c) los medios electrónicos
que establezca la Administración Aduanera.”
Curiosamente, el mandato
por endoso previsto por el artículo 24° de la LGA, no se encuentra desarrollado
sus requisitos por la LGA, ni otra disposición complementaria. Sin embargo, la propia Administración Aduanera
(SUNAT) mediante el Informe N° 210-2013-SUNAT/4B4000 aclaró que le resultarían
aplicables los requisitos del artículo 34° numeral 34.1 de la LTV, para el
endoso en procuración, por la naturaleza jurídica del documento de transporte
marítimo (conocimiento de embarque es un título valor) concluyéndose que el
endoso regulado por la LGA para constituir el mandato debe comprender:
a) Nombre del agente de aduana en calidad de endosatario;
b) Nombre, el número de
documento oficial de identidad y firma del dueño, consignatario o
consignante, en calidad de endosante.
1.3. EL MANDATO ADUANERO COMO
DOCUMENTO EXIGIBLE PARA DESTINAR MERCANCÍAS EN LA NORMATIVA VIGENTE
Sobre el particular, el
inciso a) del artículo 60° del Reglamento de la Ley General de Aduanas- Decreto Supremo Nº
010.2009-EF (en adelante RLGA) precisa que en la importación para el consumo se
utilizarán los siguientes documentos:
“1. Declaración Aduanera de Mercancías; 2. Documento de transporte; 3. Factura, documento equivalente o
contrato, según corresponda; o declaración jurada en los casos que determine la
Administración Aduanera; y. 4. Documento de seguro de transporte de las
mercancías, cuando corresponda”.
Es de resaltar que, el
último párrafo del mencionado artículo agrega
que serán necesarios aquellos documentos que “se requieran por la naturaleza u origen de la mercancía y de los
regímenes aduaneros, conforme a disposiciones específicas sobre la materia”.
De esta manera, al finalizar el art. 60 de la LGA, legalmente deja claro que
la lista de documentos mencionados en el art. 60 del RLGA no es una lista
cerrada, sino que es una lista referencial de los documentos más usuales en los
regímenes aduaneros, a los que deberán sumarse documentos que otras normas
legales puedan requerir (ejemplo los documentos autorizantes de los sectores
competentes en el caso de mercancías restringidas).
De forma complementaria a
la LGA, el inciso a) del numeral 22 del literal A de la Sección VII del
Procedimiento General de Importación para el Consumo- INTA-PG.01-A señala:
“22.
Los documentos sustentatorios de la declaración son: a) Fotocopia autenticada del
documento de transporte. En la vía marítima, se
acepta la fotocopia simple del documento de transporte en el que consten los endoses contemplados en la Ley de Títulos Valores
y en la Ley General de Aduanas. (…)”.
En ese sentido, tenemos
que conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del inciso a) del artículo 60° del
RLGA y el inciso a) del numeral 22 del literal A de la Sección VII del
Procedimiento General de Importación para el Consumo- INTA-PG.01-A antes
citados, el conocimiento de embarque DEBIDAMENTE
ENDOSADO (incluye el endoso en propiedad y el endoso en procuración) constituye
un documento exigible para el régimen aduanero de importación para el consumo,
por tanto, el “mandato por endoso” constituye un documento exigible para la
importación para el consumo.
1.4. EL MANDATO ADUANERO COMO
DOCUMENTO EXIGIBLE PARA DESTINAR MERCANCÍAS EN LA JURISPRUDENCIA
El
art. 101 del Código Tributario- Decreto
Supremo Nº 133-2013-EF señala entre las atribuciones del Tribunal Fiscal:
“(...)
Conocer y resolver en última instancia administrativa las apelaciones contra
las Resoluciones de la Administración Tributaria que resuelven reclamaciones
interpuestas contra Órdenes de Pago, Resoluciones de Determinación, Resoluciones de Multa u otros
actos administrativos que tengan relación directa con la determinación de la
obligación tributaria; así como contra las Resoluciones que resuelven
solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinación de la obligación
tributaria, y las correspondientes a las aportaciones a ESSALUD y a la ONP(…)”.
La Resolución del Tribunal Fiscal N° 12991-A-2012 en sus considerandos señala: “Que en tal sentido para la realización del
despacho de importación se requiere del documento de transporte debidamente
endosado por el importador al agente de aduana; Que en caso de incumplimiento
de la presentación de ese documento debidamente endosado, se debe considerar lo
previsto en el numeral 2, inciso b) del artículo 192 de la Ley General de
Aduanas antes citada que establece que los despachadores de aduana serán
sancionados con multa cuando: ‘…2.-Destine la mercancía sin contar con los
documentos exigibles según el régimen aduanero o que éstos no se encuentren
vigentes o carezcan de los requisitos legales;’ ”
En ese sentido, el Tribunal Fiscal,
como segunda instancia en materia de apelaciones de “resoluciones de multa”, mediante reiterada jurisprudencia,
entre ellos la Resolución N° 12991-A-2012, deja
establecido como criterio jurisprudencial que el documento de transporte
debidamente endosado para efectos del mandato del art. 24 de la LGA, es un
documento exigible para la destinación de mercancías, además precisa que, en el
caso que el endoso esté ausente o no tenga todos sus requisitos legales será de
aplicación la sanción multa
consignada en el numeral 2 del inciso b) del artículo 192° de la LGA.
CAPITULO II
EL NÚMERO DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD COMO REQUISITO LEGAL DEL MANDATO ADUANERO
2.1
LA
FORMALIDAD COMO REQUISITO DE VALIDEZ SUSTANTIVO
El
inciso 4 del artículo 140 del Código Civil señala como requisito de validez del
acto jurídico “la observancia de la forma prescrita”:
“Artículo 140.- El acto jurídico es la
manifestación de voluntad destinada a crear, regular, modificar o extinguir
relaciones jurídicas. Para su validez se requiere: 1.- Agente capaz. 2.- Objeto
física y jurídicamente posible. 3.- Fin lícito. 4.- Observancia de la forma prescrita bajo sanción de nulidad.”
En
ese sentido, se distingue la formalidad ad solemnitatem de la formalidad ad
probationem. La formalidad ad solemnitatem hace que la forma en el acto
jurídico mismo sea un elemento constitutivo y por consiguiente sea su único
medio de probar su existencia, a diferencia de la formalidad ad probationem que no es requisito de
validez del acto jurídico, pudiéndose prescindir de ella sin que por eso se vea
afectada la validez y eficacia del acto.
La
forma impuesta por la ley sin sancionar su inobservancia con la nulidad, sirve
únicamente para facilitar la prueba de la existencia y del contenido del acto;
tiene una función procesal y no sustantiva, por ser un medio probatorio y no un
elemento necesario para la validez del acto.
De
esta manera, la formalidad descrita en el inciso 4 del artículo 140° del Código Civil no es una formalidad
adjetiva o procesal, ya que su finalidad no es regular ningún procedimiento o
proceso, sino que es una formalidad sustantiva por tener el carácter de
elemento de validez del acto jurídico.
Por
otra parte, la sanción de nulidad consecuencia de la inobservancia de la forma
prescrita en los actos jurídicos se deriva del interés público por dotar de
seguridad jurídica por medio del cumplimiento de ciertas formalidades a
determinados actos seleccionados por su importancia social, es decir, el
cumplimiento de la formalidad ad solemnitatem implica la satisfacción del
interés público de probar que se cumplió con la forma exigida para la validez
del acto jurídico.
2.2 EL
ENDOSO COMO FORMALIDAD SUSTANTIVA DEL MANDATO ADUANERO
El
numeral 34.5 del art. 34 de la Ley de Títulos Valores- Ley N° 27287 (en adelante LTV) señala como
requisitos esenciales del endoso:
“34.5 El nombre, el número del documento oficial de identidad y la
firma del endosante son requisitos esenciales del endoso, por lo que su
inobservancia conlleva la ineficacia del endoso. El error en la consignación
del número del documento oficial de identidad no afectará la validez del endoso”.
Al respecto, podemos
apreciar que los siguientes tres elementos: nombre, número del documento
oficial de identidad y firma del endosante tienen
el mismo nivel de importancia pues su inobservancia conlleva un mismo efecto jurídico, la ineficacia del endoso, la que
debe entenderse como una ineficacia
estructural por implicar una omisión de un requisito esencial, es decir, el
endoso no generará ningún efecto jurídico.
A manera de ejemplo, imaginemos
un endoso sin firmar, todos coincidiremos que éste no vincula al endosante,
igualmente un endoso sin el nombre o sin el número de documento de identidad
del endosante, éste generará el mismo efecto porque tienen la misma jerarquía
de importancia.
Por otra parte, el art. 34
de la LTV establece que no se afectará la validez del endoso cuando éste presente
un error en la consignación del número de documento de identidad, lo cual implica que necesariamente se debe
consignar este requisito aunque exista algún error, esto para mantener la
validez del endoso. Consiguientemente, solamente
en el supuesto que se consigne el número del documento de identidad con error,
la propia ley conservará la validez del acto, conservación que no sucederá de
omitirse este requisito esencial.
Es así, que cuando el
artículo 24° LGA hace alusión al endoso del documento de transporte se refiere
a una de las formas que ha previsto la legislación aduanera no solamente de acreditar, sino de CONSTITUIR el mandato aduanero.
Debiéndose enfatizar que no se trata de una exigencia procesal o adjetiva, sino de una formalidad sustantiva por
implicar el cumplimiento de un requisito de validez, que también se
corrobora del propio texto del artículo 24° LGA al señalar el verbo “constituir”,
por esta razón el “mandato por endoso”
nace como documento y como acto jurídico cuando se realiza el endoso (formalidad
ad solemnitatem), en sentido contrario, de no cumplirse esta formalidad
jurídicamente no existe el mandato aduanero, y el agente de aduana no se
encontrará legitimado para representar en los procedimientos aduaneros.
2.3 EL
ENDOSO COMO REQUISITO LEGAL DE EMISIÓN DEL MANDATO ADUANERO COMO DOCUMENTO
EXIGIBLE
Por el carácter
constitutivo (formalidad ad solemnitatem), el documento de transporte internacional
que coincide ser un título valor (ejemplo el conocimiento de embarque), se
convierte paralelamente en el documento del “mandato aduanero” (cuando es
conferido por endoso), el mismo que como documento es exigido para destinar
mercancías.
A mayor abundamiento, cuando el documento de transporte coincide
ser un título valor, es de aplicación por su naturaleza jurídica el principio
de literalidad contenido en el numeral 4.1 del artículo 4 de la LTV:
“4.1 El texto del
documento determina los alcances y modalidad de los derechos y obligaciones
contenidos en el título valor o, en su caso, en hoja adherida a él”.
Por el principio de
literalidad, los derechos y obligaciones en los títulos valores fluyen del
texto contenido en el título valor, y por consiguiente el cumplimiento de
consignar textualmente en el documento de transporte la identidad del
endosante, tiene carácter sustantivo pues de omitirse no se generarán
obligaciones para el agente de aduanas (si nos referimos al mandato aduanero).
Por lo expuesto, en aplicación de la
normativa citada, afirmar que se omitió el documento de identidad del endosante
en el endoso del mandato aduanero, significa que el mandato aduanero como
documento no tiene un requisito de validez, pero especialmente no tiene un
“requisito legal de emisión del mandato aduanero como documento”, ya que como
señalamos el endoso es constitutivo del mandato aduanero; todo adquiere sentido considerando que de
omitirse la identificación del endosante ningún mandatario podría estar
legitimado porque no sería posible determinar quién es el mandante (siendo la
única excepción a esta regla cuando exista error).
CAPITULO III
INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA CUANDO EL MANDATO CARECE DEL NÚMERO DEL
DOCUMENTO DE IDENTIDAD DEL ENDOSANTE
El art.
189 de la LGA señala sobre la calificación objetiva en materia de aplicación de
sanciones en el ámbito aduanero:
“Artículo 189º.- Determinación de la
infracción
La infracción será determinada en forma
objetiva y podrá ser sancionada administrativamente con multas, comiso de
mercancías, suspensión, cancelación o inhabilitación para ejercer actividades.
La Administración Aduanera aplicará las sanciones por la comisión de
infracciones, de acuerdo con las Tablas que se aprobarán por Decreto Supremo”.
En relación al mandato
aduanero por endoso, por aplicación del art. 189 de la LGA, si no fue
consignado el número del documento de identidad del endosante la Administración
Aduanera deberá aplicar la sanción señalada en el artículo 192 inciso b)
numeral 2 de la LGA, por carecer un documento exigible (el mandato aduanero por
endoso) de un requisito legal (número del documento de identidad del endosante);
la determinación de la infracción será efectuada de manera objetiva, es decir,
la Administración Aduanera la aplicará sin importar si dicha omisión fue
intencional o no por el infractor.
Conviene precisar que el
procedimiento sancionador por la comisión de infracción señalada en el artículo
192 inciso b) numeral 2 de la LGA debe aplicarse sin perjuicio que la
Administración Aduanero, por aplicación del principio de Facilitación del
Comercio Exterior y
de Razonabilidad,
permita al infractor subsanar el endoso; subsanación que en ningún supuesto
implicará la exoneración de la sanción respectiva, toda vez que el artículo 192
inciso b) numeral 2 de la LGA es claro en indicar que debe aplicarse
inmediatamente se configure el supuesto típico, porque los procedimientos
aduaneros son independientes de los procedimientos sancionadores.
CONCLUSIÓN
En primer lugar, podemos
concluir que el mandato aduanero otorgado mediante el endoso del documento de
transporte, califica como “documento exigible” para destinar mercancías, en
términos del artículo 192 inciso b) numeral 2 de la LGA. En segundo lugar, el
número del documento de identidad del endosante es un requisito legal del
mandato aduanero.
En conclusión, en caso se
omita consignar el número del documento de identidad del endosante en el endoso
realizado al amparo del art. 24 de la LGA, es decir, la omisión del número del RUC
o DNI del endosante en el endoso del documento de transporte (conocimiento de
embarque, etc) confiriendo mandato al agente de aduanas
para la representación en los procedimientos de los regímenes aduaneros), debe
aplicarse la sanción de multa establecida en el artículo 192 inciso b) numeral
2 de la LGA, esto por no cumplirse con uno de los requisitos legales del
mandato aduanero; sanción que la Administración Aduanera aplicará sin perjuicio
que ordene la subsanación correspondiente.
[4] numeral
1.4. del art. IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General- Ley 27444: Principio de razonabilidad.- Las decisiones
de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen
infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y
manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines
públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario
para la satisfacción de su cometido.
