Al respecto, de conformidad con el Informe Técnico 357-2021-SERVIR-GPGSC se puede deducir que si la entidad pública insiste en hacer firmar adendas a sus trabajadores CAS después de haber entrado en vigencia la ley 31131, es decir, posterior al 10/03/2021, esto implicará que esta entidad está considerando a sus trabajadores como CAS "TRANSITORIOS" o de "SUPLENCIA" (porque solo en esos casos está permitido el empleo de adendas), implícitamente negando el nuevo beneficio de tener un contrato a plazo indeterminado, lo que supondrá para estos trabajadores un eventual corte de la relación laboral por parte de la entidad una satisfecha la necesidad que originó la contratación para los CAS transitorios o en el caso de suplencia finalizará el contrato cuando el titular de plaza objeto de suplencia retorne a su centro de labores.
A continuación reproducimos el informe de SERVIR 357-2021-SERVIR-GPGSC de 10/03/2021:
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Informe Técnico 357-2021-SERVIR-GPGSC de 10/03/2021
I. Objeto de la consulta
Mediante el documento de la referencia la Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos de la Autoridad Nacional del Servicio Civil nos formula diversas consultas sobre los alcances de la Ley N° 31131 a los contratos administrativos de servicios.
II. Análisis
2.1 De acuerdo con lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1023, la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR es el ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, por lo que en aplicación de la Ley N° 28158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se constituye como la autoridad técnico normativa del mencionado Sistema, cuyo alcance comprende a todas las entidades de la Administración Pública, indistintamente de su nivel de gobierno.
2.2 En su condición de ente rector tiene –entre otras– la función de emitir opinión técnica vinculante en las materias de su competencia. Esta se ejecuta a través de la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil, órgano encargado de diseñar y desarrollar el marco político y normativo del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. Al contener la posición del ente rector, los informes técnicos emitidos por esta gerencia fijan la pauta que obligatoriamente deben seguir todos procedimientos que involucren la gestión de recursos humanos de la Administración Pública.
2.3 En mérito a ello, si bien el Consejo Directivo de SERVIR tiene la potestad de aprobar opiniones vinculantes, no es válido sostener que los informes técnicos que no hubieran sido aprobados por el Consejo Directivo de SERVIR puedan ser inobservados por las entidades públicas.
2.4 Como ente rector, SERVIR define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado. Sin embargo, no forma parte de sus competencias constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones individuales de cada entidad. Por ello, las consultas que absolvemos se encuentran referidas al sentido y alcance de la normativa aplicable al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos.
2.5 La Ley N° 31131 – Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público1, vigente desde el 10 de marzo de 2021, tiene por objeto trasladar progresivamente a los servidores civiles vinculados bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios (RECAS) a los regímenes regulados por los Decretos Legislativos Nos 276 y 728, siempre que reúnan los requisitos establecidos en la mencionada norma.
2.6 Por su parte, el artículo 4 de la Ley N° 31131 establece que, a partir de la fecha de entrada en vigencia de la norma, los contratos administrativos de servicios son de carácter indefinido, procediendo únicamente la desvinculación por causa justa debidamente comprobada. De una lectura literal del mencionado artículo, dicha disposición solo alcanzaría a aquellos contratos administrativos de servicios que se hubieran encontrado vigentes al 10 de marzo de 2021.
2.7 Ello debe interpretarse en concordancia con el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 10572, modificado por la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 31131. De modo que aquellos contratos que fueron celebrados para labores de necesidad transitoria o suplencia no tendrán carácter indefinido y su temporalidad se sujetará a la necesidad de servicios de la entidad así como a la disponibilidad presupuestal de la misma.
2.8 Respecto a los motivos que podrían acarrear la desvinculación de servidores bajo el RECAS podemos afirmar que las causales de extinción del contrato administrativo de servicios previstas en el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 10573 continúan vigentes. No obstante, la causal prevista en el inciso h) del mencionado artículo ahora solo resultará aplicable a aquellos contratos administrativos de servicios que fueron celebrados para labores de necesidad transitoria o suplencia. Igualmente, la entrada en vigencia de la Ley N° 31131 no impide a la entidad desvincular al personal que no supere el periodo de prueba reconocido en el último párrafo del artículo 10 del Decreto Legislativo N° 1057.
2.9 De otro lado, precisamos que aquellas cartas de extinción de contrato por vencimiento del plazo notificadas hasta el 9 de marzo de 2021 solo surtirán efectos en los siguientes casos: i) La fecha de extinción del contrato sea anterior al 10 de marzo de 2021; o, ii) Se trate de un contrato administrativo de servicios de necesidad transitoria o suplencia.
2.10 En línea con lo desarrollado en los párrafos precedentes y, a efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 4 de la Ley N° 31131, a partir del 10 de marzo de 2021, los contratos administrativos de servicios que no tengan la condición de necesidad transitoria o suplencia pasarán a tener la condición contratos a plazo indeterminado.
2.11 Solo en el caso de aquellos contratos administrativos de servicios celebrados por necesidad transitoria o suplencia la entidad deberá continuar emitiendo las adendas de prórroga y/o renovación por el plazo que se estime pertinente.
2.12 El segundo párrafo del artículo 4 de la Ley N° 31131 también establece una prohibición para todas las entidades públicas, las cuales a partir del 10 de marzo de 2021 se encuentran impedidas de celebrar nuevos contratos administrativos, excepto si se encuentran dentro de los supuestos de excepción mencionados en el numeral 2.15 del presente informe.
2.13 Consecuentemente, la prohibición acarrea que una vez que entre en vigencia la norma las entidades no puedan convocar nuevos procesos de selección para la contratación administrativa de servicios, salvo que estos sean destinados al desarrollo de labores de necesidad transitoria o suplencia. Igualmente, tampoco podrán continuar con el desarrollo de aquellos concursos que hasta el 9 de marzo de 2021 no hubieran concluido con la respectiva suscripción del contrato administrativo de servicios.
2.14 Cabe anotar que aquellos contratos administrativos de servicios suscritos hasta el 9 de marzo de 2021 –indistintamente de la fecha de inicio de labores– son válidos y la permanencia de los servidores civiles se sujetará a la condición que originó la contratación.
2.15 Si bien el artículo 4 de la Ley N° 31131 establece una regla general de prohibición de ingreso al RECAS, de una interpretación sistemática de dicho artículo con el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 10574, podemos identificar que la norma permite tres excepciones: i) CAS Confianza; ii) Necesidad transitoria; y, iii) Suplencia.
2.16 A efectos de definir quiénes se encuentran en la primera excepción a la regla general de prohibición de ingreso al RECAS, por tener la condición de «CAS Confianza», nos remitimos a la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29849 5 , la cual establece la posibilidad de celebrar contratos administrativos de servicios sin concurso público previo con aquellas personas destinadas a ocupar puestos que en el CAP o CAP Provisional de la entidad tengan reconocida expresamente la condición de funcionario público, servidor de confianza y/o directivo superior de libre designación y remoción. Por lo que, en estricta aplicación del artículo 4 de la Ley N° 31131, los puestos mencionados en el párrafo precedente podrán seguir siendo cubiertos a través del RECAS a plazo determinado.
2.17 Como segunda excepción, el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1057 contempla el uso de contratos administrativos de servicios a plazo determinado para labores de necesidad transitoria. Para tal efecto, conviene recordar que al existir una regla general de prohibición de ingreso de personal al RECAS establecida en norma con rango de ley, la excepcionalidad de la necesidad transitoria debe encontrarse prevista en otra norma del mismo rango6.
2.18 De tal modo, aquellas entidades que amparadas en norma con rango de ley7 cuentan con autorización excepcional para la contratación administrativa de servicios y podrán dar cumplimiento al mandato legal e incorporar personal bajo el RECAS a plazo determinado en tanto se encuentre vigente la necesidad transitoria que dio origen a la contratación.
2.19 Respecto a la contratación administrativa de servicios a plazo determinado por suplencia, esta debe ser entendida como aquella destinada a reemplazar la ausencia temporal del titular de un puesto (licencia, vacaciones). Es decir, habilitaría a la entidad a contratar bajo el RECAS – previo concurso público– a personal que desarrolle las funciones de un puesto en tanto culmine la situación que dio origen a la ausencia temporal de su titular.
2.20 En adición a ello, resulta conveniente señalar que el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley N° 31084 – Ley de presupuesto del sector público para el Año Fiscal 2021 establece una regla general de prohibición de ingreso de personal al sector público tanto por servicios personales como por nombramiento, a la vez que autoriza una lista taxativa de excepciones. Por lo tanto, atendiendo a que el principio de legalidad rige las actuaciones de las entidades públicas, la necesidad de servicios que surja en las entidades también podrá ser cubierta observando lo establecido en el mencionado numeral 8.1.
2.21 Asimismo, consideramos pertinente recordar que tanto la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 10578 como la Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento General de la Ley N° 300579, normas vigentes y aplicables a todas las entidades públicas en los tres niveles de gobierno, prohíben –bajo responsabilidad del titular de la entidad– celebrar contratos de locación de servicios (servicios no personales, órdenes de servicios, terceros, etc.) para realizar labores subordinadas o no autónomas, las cuales comprenden al desarrollo de las funciones propias de los puestos previstos en los instrumentos de gestión de la entidad.
2.22 El artículo 1 de la Ley N° 31131 dispone que los servidores sujetos al RECAS, y que desarrollan labores de naturaleza permanente, sean incorporados al régimen del Decreto Legislativo N° 728. En caso se encuentren contratados por una entidad cuyo régimen sea el del Decreto Legislativo N° 276, el traslado de estos servidores se producirá a dicho régimen.
2.23 Para ser sujetos al traslado de régimen laboral, los servidores deberán reunir los requisitos establecidos en el artículo 2 de la Ley N° 31131. Dicho proceso se realiza de forma progresiva y de conformidad con lo que establezca el reglamento, el cual deberá desarrollar el procedimiento y alcances generales a observar por parte de las entidades.
2.24 En ese sentido, en tanto no se cuente con la respectiva norma reglamentaria, no sería posible que este ente rector brinde una opinión técnica precisa sobre los alcances y consecuencias del contenido de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley N° 31131.
III. Conclusiones
3.1 La Ley N° 31131 se encuentra vigente desde el 10 de marzo de 2021.
3.2 Los contratos administrativos de servicios vigentes al 10 de marzo de 2021 tienen carácter indefinido, procediendo únicamente la desvinculación por causa justa debidamente comprobada.
3.3 De conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1057, modificado por la Ley N° 31131, no tendrán carácter indefinido los contratos administrativos de servicios celebrados para labores de necesidad transitoria o suplencia.
3.4 Las causales de extinción del contrato administrativo de servicios previstas en el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 1057 permanecen vigentes, lo que incluye la desvinculación por no superar el periodo de prueba. La extinción por vencimiento del plazo solo resultará aplicable a los contratos celebrados para labores de necesidad transitoria o suplencia.
3.5 A partir del 10 de marzo de 2021 los contratos administrativos de servicios que no tengan la condición de necesidad transitoria o suplencia pasarán a tener la condición contratos a plazo indeterminado. Solo los contratos administrativos de servicios celebrados por necesidad transitoria o suplencia se ampliarán a través de las adendas de prórroga y/o renovación por el plazo que se estime pertinente.
3.6 El artículo 4 de la Ley N° 31131 prohíbe la celebración de nuevos contratos administrativos de servicios a partir del 10 de marzo de 2021. Ello acarrea el impedimento de convocar nuevos procesos de selección, salvo que estos sean destinados al desarrollo de labores de necesidad transitoria o suplencia, así como continuar con el desarrollo de aquellos que –indistintamente de su estado– se hubieran encontrado en curso a dicha fecha.
3.7 Los contratos administrativos de servicios suscritos al 9 de marzo de 2021 son válidos y la permanencia de los servidores civiles se sujetará a la condición que originó la contratación.
3.8 El artículo 4 de la Ley N° 31131 establece una regla general de prohibición de ingreso al RECAS, de una interpretación sistemática de dicho artículo con el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1057, podemos identificar que la norma permite tres excepciones: i) CAS Confianza; ii) Necesidad transitoria; y, iii) Suplencia.
3.9 La incorporación de CAS Confianza solo procederá respecto a favor de aquellas personas destinadas a ocupar puestos que en el CAP o CAP Provisional de la entidad tengan reconocida expresamente la condición de funcionario público, servidor de confianza y/o directivo superior de libre designación y remoción.
3.10 Respecto a la contratación a plazo determinado por necesidad transitoria, al tratarse de una excepción contenida en norma con rango de ley, la excepcionalidad deberá encontrarse en otra norma del mismo rango. Las entidades autorizadas podrán contratar bajo el RECAS a plazo determinado en tanto se encuentre vigente la necesidad transitoria que dio origen a la contratación.
3.11 Por su parte, la contratación administrativa de servicios a plazo determinado por suplencia procederá para reemplazar la ausencia temporal del titular de un puesto.
3.12 El marco jurídico vigente prohíbe, bajo responsabilidad del titular de la entidad, celebrar contratos de locación de servicios (servicios no personales, órdenes de servicios, terceros, etc.) para realizar labores subordinadas o no autónomas.
1 Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 9 de marzo de 2021.
2 Decreto Legislativo N° 1057 – Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios «Artículo 5.- Duración
El contrato administrativo de servicios es de tiempo indeterminado, salvo que se utilice para labores de necesidad transitoria o de suplencia».
3 Decreto Legislativo N° 1057 – Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios
«Artículo 10.- Extinción del contrato
El Contrato Administrativo de Servicios se extingue por: a) Fallecimiento.
b) Extinción de la entidad contratante.
c) Renuncia. En este caso, el trabajador debe comunicar por escrito su decisión a la entidad contratante con una anticipación de 30 días naturales previos al cese. Este plazo puede ser exonerado por la autoridad competente de la entidad, por propia iniciativa o a pedido del contratado. En este último caso, el pedido de exoneración se entenderá aceptado si no es rechazado por escrito dentro del tercer día natural de presentado.
d) Mutuo disenso.
e) Invalidez absoluta permanente sobreviniente.
f) Decisión unilateral de la entidad con expresión de causa disciplinaria o relativa a la capacidad del trabajador y debidamente comprobada. Si el despido no tiene causa o no se prueba durante el proceso de impugnación, el juez declara su nulidad y la reposición del trabajador.
g) Inhabilitación administrativa, judicial o política por más de tres meses.
h) Vencimiento del plazo del contrato.
i) Contar con sentencia condenatoria consentida y/o ejecutoriada por algunos de los delitos previstos en los artículos296, 296-A primer, segundo y cuarto párrafo; 296-B, 297, 382, 383, 384, 387, 388, 389, 393, 393-A, 394, 395, 396, 397,397-A, 398, 399, 400 y 401 del Código Penal, así como el artículo 4-A del Decreto Ley 25475 y los delitos previstos en los artículos 1, 2 y 3 del Decreto Legislativo 1106, o sanción administrativa que acarree inhabilitación, inscritas en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles.
La resolución arbitraria o injustificada del Contrato Administrativo de Servicios genera el derecho al pago de una indemnización equivalente a las remuneraciones mensuales dejadas de percibir hasta el cumplimiento del plazo contractual, con un máximo de tres (3). El período de prueba es de tres (3) meses».
4 Modificado por la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 31131, citado en el pie de página 3 del presente informe.
5 Ley N° 29849 – Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y otorga derechos laborales
«DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
PRIMERA. Contratación de personal directivo
El personal establecido en los numerales 1), 2), e inciso a) del numeral 3) del artículo 4 de la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público, contratado por el Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057, está excluido delas reglas establecidas en el artículo 8 de dicho decreto legislativo. Este personal solo puede ser contratado para ocupar una plaza orgánica contenida en el Cuadro de Asignación de Personal - CAP de la entidad».
6 A manera de ejemplo podemos citar las contrataciones administrativas de servicios autorizadas mediante decretos de urgencia en el marco del Estado de Emergencia Nacional (CAS COVID y otros), así como aquellas autorizadas en la Ley N° 31081 u otras normas con rango de ley emitidas tanto por el Congreso de la República como por el Poder Ejecutivo.
7 Para este efecto, la norma con rango de ley deberá tener alcance nacional. Los gobiernos regionales y locales no podrán emitir ordenanzas que autoricen necesidades transitorias de personal bajo el RECAS.
8 Decreto Legislativo N° 1057 – Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios
«DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
[...]
CUARTA.- Las entidades comprendidas en la presente norma quedan prohibidas en lo sucesivo de suscribir o prorrogar contratos de servicios no personales o de cualquier modalidad contractual para la prestación de servicios no autónomos. Las partes están facultadas para sustituirlos antes de su vencimiento, por contratos celebrados con arreglo a la presente norma».
9 Decreto Supremo N° 040-2014-PCM – Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil
«DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
[...]
SEXTA.- Precisiones de la locación de servicios
Las entidades sólo pueden contratar a personas naturales bajo la figura de Locación de servicios prevista en el artículo 1764 del código civil y sus normas complementarias, para realizar labores no subordinadas, bajo responsabilidad del titular».
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